Clicky

Foreign Policy

Industriepolitik rettete Europas Impfstofftrieb

10. Mai 2021, 16:45 Uhr

Im März war die europäische Impfstoffbeschaffung das Gespött der Welt. Die Europäer waren weit hinter den Amerikanern, Briten und Israelis zurück, als sie Impfstoffe beschafften und sie den Bürgern verabreichten. Aber jetzt schweigen die Kritiker. Die europäischen Länder impfen in Rekordzahlen, alle mehr oder weniger im gleichen Tempo.

Europa holt schnell auf, weil es die Art und Weise, wie es im Gesundheitssektor Geschäfte macht, völlig umgedreht hat. Früher war es ein offenes System, in dem Waren und Dienstleistungen frei ein- und ausströmten. es ist jetzt kontrollierter und europäischer. Durch die Festlegung einer echten Industriepolitik und Investitionen in diese Politik gelang es den Europäern, eine stetige Versorgung mit Impfstoffen zu gewährleisten. Die Idee, dass eine Industriepolitik hilft, ein langes Tabu in Europa, ist jetzt hier – und nicht nur für Impfstoffe.

Als AstraZeneca im Januar bekannt gab, dass es im ersten Quartal 2021 nur ein Drittel seiner versprochenen Dosen liefern könne, bekam die Europäische Kommission den ganzen Flak. Die Kommission, die von den 27 Mitgliedstaaten aufgefordert wurde, Impfstoffe für alle zu kaufen, sei zu langsam gewesen, sagten Kritiker. Die Europäische Kommission habe sich angeblich zu sehr auf den Preis von Impfstoffen und zu wenig auf die ausschließliche Lieferung konzentriert. In der Zwischenzeit haben sich die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich und Israel auf den Weg zu diesen Impfstoffen gemacht und die Europäer in der Kälte gelassen. Viele sagten, es sei höchste Zeit, dass Europa seine geopolitischen Muskeln spielen lässt.

Brüssel stellte jedoch bald fest, dass das Problem nicht so sehr schlechte Verträge oder langsame Verhandlungen waren, sondern die Tatsache, dass niemand in Europa die Kontrolle über komplexe Lieferketten hatte. Es war nicht so, dass Europa nicht über die Produktionskapazität verfügte, um seine eigenen Aufträge zu erfüllen, oder dass sein Anteil an der Produktion an einen anderen Ort verschifft wurde. Das Problem war, dass der Produktionsprozess in Europa zusammenbrach. Es war ein Problem, das die Industriepolitik lösen sollte – solange die Europäische Union in der Lage war, Industriepolitik zu betreiben.

Oft müssen sogar in Europa hergestellte und für Europa bestimmte Impfstoffe viele Grenzen überschreiten, bevor sie gebrauchsfertig sind. Komponenten werden auf der ganzen Welt bezogen. Die Montage erfolgt in mehreren Ländern. Oft werden Impfstoffe zur Abfüllung wieder ins Ausland verschickt. Bis Februar wurden diese komplexen Ketten in Europa kaum überwacht. Es bedurfte einer Pandemie – als die Regierungen um jeden Preis Impfstoffe erhalten wollten -, um zu zeigen, wie anfällig dieses System ist.

Als Reaktion auf den öffentlichen Aufschrei über das Versäumnis von AstraZenaca, das zu halten, was es versprochen hatte, richtete Thierry Breton, der EU-Kommissar für den Binnenmarkt, eine Taskforce für die Beschaffung von Impfstoffen ein. Das erste, was ihm klar wurde, sagte er dem französischen Podcast Le Nouvel Esprit Public, war, dass die EU seit Jahrzehnten eine „außerordentlich liberale und angelsächsische Politik“ verfolgt.

Der europäische Binnenmarkt, der in den 1980er Jahren entworfen wurde, konzentrierte sich auf Kunden. Die Idee war, dass Kunden mechanisch von den Kräften des freien Marktes und dem harten Wettbewerb profitieren, was zu niedrigeren Preisen und besserer Qualität führt. Die Rolle der Regierung beschränkte sich auf die Gewährleistung und Überwachung gleicher Wettbewerbsbedingungen. Die Kommission hatte immer eine starke Unterstützung für die Industriepolitik gegeben, die die europäische Industrie schützen und wettbewerbsfähiger machen würde. Das Problem war nicht so sehr die Substanz einer solchen Politik, sondern die Angst der Mitgliedstaaten vor einer multinationalen Machtübernahme durch die Kommission. Als es wirklich unvermeidlich war, wie es für die Stahlindustrie war, akzeptierten sie es – was zu dem Davignon-Plan führte, der die europäischen Stahlhersteller schützte und umstrukturierte, die in den 1970er Jahren stark von einer Wirtschaftskrise betroffen waren.

Es bedurfte einer Pandemie, um zu akzeptieren, dass der Geltungsbereich solcher Politiken breiter sein muss. (Die Tatsache, dass dies mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU und der Ernennung eines Binnenmarktkommissars aus Frankreich zusammenfiel, ist einfach ein Zufall.) Wie sich herausstellte, hatte zuvor niemand die Produktion von Hunderten Millionen Impfstoffen überwacht dass die Kommission bestellt hatte. Die politischen Entscheidungsträger in den USA machten Geschäfte mit Impfstoffherstellern, Forschern und Herstellern und arbeiteten auf eine gute Produktion hin. In Europa gab es sehr wenig Koordination. Alle Teile der Kette wirkten unabhängig voneinander. Impfstoffdosen flossen in den Binnenmarkt hinein und aus ihm heraus, ohne dass jemand den Überblick behielt.

Breton begann, Fabriken zu besuchen und Engpässe zu kartieren. Bald stellte er fest, dass mehrere Lieferketten unterbrochen waren und niemand etwas unternahm, um die Probleme zu beheben. Er musste schnell handeln. Die Kommission war beauftragt worden, die gesamte Impfstoffbeschaffung im Auftrag der Mitgliedstaaten durchzuführen. Im vergangenen Sommer, als niemand wusste, wann welche Impfstoffe verfügbar sein würden, hatte er sechs Herstellern den Auftrag erteilt, Risiken zu verteilen. Wenn ein Pharmaunternehmen nicht rechtzeitig liefern konnte, waren immer fünf weitere im Einsatz. Die Mitgliedstaaten hatten die Kommission gebeten, dies für sie zu tun. Wenn alle ihre eigenen Impfstoffe kaufen würden, würden große Länder mit größeren Budgets (oder Fabriken auf ihrem Territorium) zuerst dorthin gelangen. Kleinere und ärmere Länder würden am Ende der Reihe stehen. Dies würde den Binnenmarkt stören und die internen Beziehungen einer unerträglichen politischen Belastung aussetzen. Wenn alle gleichzeitig Impfstoffe zu denselben Preisen erhalten würden, könnte eine Katastrophe abgewendet werden.

AstraZeneca stellte einen der ersten Impfstoffe in Europa her. Das Supply-Chain-System konnte jedoch die Massenproduktion unter Stress nicht bewältigen. Sofort gab es Probleme. Das Angebot war geringer als vom Unternehmen geplant. Einige Regierungen begannen, es herumzuschubsen, es zu zwingen, die Produktion auf ihr Territorium zu verlagern oder es zu verbieten, es an andere zu exportieren. Alle Unternehmen standen unter ähnlicher Belastung. Israel beispielsweise sicherte seine Impfstoffe durch die Übergabe personenbezogener Daten von Bürgern im Austausch für die garantierte Abgabe von Dosen auf Kosten anderer Länder.

Inzwischen flossen Impfstoffe frei nach und aus Europa. Dies war als solches kein Problem. Heute, wie vor einigen Monaten, exportiert Europa mehr als 40 Prozent der auf seinem Boden hergestellten Impfstoffe. Der Unterschied besteht nun darin, dass das Angebot so groß geworden ist, dass die Europäer selbst bei Exporten von insgesamt 40 Prozent der Produktion mehr als genug für sich haben. Und sie werden von nun an mehr als genug haben. Europa, ein großer Exporteur von Impfstoffen, ist jedoch nicht bereit, sich dem von den USA vorgeschlagenen Verzicht auf Impfpatente anzuschließen. Europäische Staats- und Regierungschefs sagen, dass das Versenden fertiger Dosen an bedürftige Länder schneller und effizienter ist als ein Patentverzicht: Ein Verzicht bedeutet nur, dass Entwicklungsländer das Recht erhalten, Impfstoffe zu reproduzieren, aber sie haben immer noch nicht das „Rezept“.

Breton ist ein praktischer ehemaliger Industrieller, dessen Credo lautet: “Wenn ich schneller renne als andere und sie mit mir mithalten wollen, rennen sie alle in meine Richtung.” Er schläft fünf Stunden pro Nacht und ruft jeden Tag Impfstoffhersteller an – angefangen bei AstraZenecas CEO, einem in Australien lebenden Franzosen. Das erste, was Breton nach dem AstraZeneca-Debakel tat, war, den gesamten Impfstoffproduktionsprozess zu überwachen. Alle Exporte, sowohl von fertigen Impfstoffen als auch von Komponenten, mussten von ihm überprüft werden – nicht um sie zu blockieren (er hat es nie getan), sondern um sich einen Überblick zu verschaffen: Was ging wohin? So gelang es ihm, eine zweite Katastrophe abzuwenden.

Diesmal handelte es sich um Impfstoffe von Johnson & Johnson. Indem Breton darauf bestand, dass alle Exportanfragen über seinen Schreibtisch gehen müssen, stellte er fest, dass J & J-Impfstoffe, obwohl sie in Europa hergestellt wurden (von Janssen in der niederländischen Stadt Leiden), in den USA abgefüllt werden mussten, bevor sie nach Europa zurückkehrten. Das US Defence Production Act hat die Exporte jedoch stark eingeschränkt. Die Chance, dass J & J-Impfstoffe zur Verabreichung nach Europa zurückkehren, war gering.

Also hat sich die Europäische Kommission eingemischt. Eine deutsche Abfüllanlage für Dengue-Impfstoffe wurde vorübergehend für J & J umfunktioniert. Jetzt brauchen die Impfstoffe keinen Umweg mehr in die USA. Besser noch, sie werden schneller geliefert.

Die Kommission erhöht auch die Investitionen in die Entwicklung und Produktion von Impfstoffen. Mit deutschem und europäischem Geld kaufte der Impfstoffhersteller BioNTech eine weitere Fabrik in Deutschland und verlagerte Teile des Produktionsprozesses zurück nach Europa. Das Unternehmen ist jetzt weniger anfällig für Störungen in der Produktionskette. Es ist auch produktiver. Im April sicherte sich die Kommission zusätzliche BioNTech-Pfizer-Dosen für das zweite Quartal. Bis 2023 wurden weitere 1,8 Milliarden Dosen bestellt.

Im März und April regnete es Verachtung aus allen Ecken Europas und darüber hinaus auf Brüssel. Einige nannten es ein “Durcheinander”, andere schrieben, dass die “Impfkatastrophe das Todesrasseln der EU ist” oder meinten, Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen sollte über dieses “Durcheinander” zurücktreten. Der härteste Kommentar kam aus Großbritannien, das Mitte April doppelt so schnell wie Europa injizierte und stolz wieder Pubs eröffnete. Tatsächlich stammte mindestens die Hälfte der 40 Millionen Dosen, die Großbritannien bis dahin verabreicht hatte, direkt aus Fabriken in Europa – hauptsächlich BioNTech. Impfstoffe, die in britischen Fabriken zur Verwendung in der EU hergestellt wurden, wurden jedoch aufgrund des Exportverbots des Landes blockiert.

Am Ende entwickelte Europa eine Verzögerung von fünf bis sechs Wochen bei der Impfung von Bürgern im Vergleich zu den USA, Großbritannien und Israel. Die Europäer, die bestrebt waren, ihr Leben und ihre Geschäfte wieder aufzunehmen, verabscheuten diese Verzögerungen und setzten ihre Regierungen unter Druck.

Obwohl die nationalen Regierungen in der Vergangenheit die Verantwortung für das Fehlen der europäischen Industriepolitik tragen, geben einige Brüssel die Schuld und kaufen selbst Impfstoffe. Ungarn hat zum Beispiel russische Impfstoffe gekauft, obwohl diese noch nicht von der Europäischen Arzneimittel-Agentur zugelassen wurden – und wahrscheinlich noch einige Zeit nicht. Breton sprach ausführlich mit dem ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orban und besuchte auch den österreichischen Bundeskanzler Sebastian Kurz. Er fragte Kurz, was er und die dänische Premierministerin Mette Frederiksen auf einer vielbeachteten „Impfreise“ nach Israel getan hätten. Kurz antwortete angeblich: “Nicht viel.”

Inzwischen hat die Kritik an der EU-Impfstoffbeschaffung fast aufgehört. Die Impfraten haben sich überall beschleunigt. Abgesehen von Ungarn und Malta, die voraus sind, und Kroatien, Lettland und Bulgarien, die hinterherhinken, bewegen sich die meisten Teilnehmer mit der gleichen Geschwindigkeit vorwärts. Dieses gemeinsame Tempo war die Idee hinter der gemeinsamen Beschaffung.

Die Mitgliedstaaten erhielten im Januar 14 Millionen Dosen, im Februar 28 Millionen, im März 60 Millionen und im April 105 Millionen. Die Kommission rechnet mit 125 Millionen Dosen im Mai und 200 Millionen im Juni, womit der Block eine jährliche Kapazität von 3 bis 4 Milliarden Dosen erreichen soll. Selbst wenn neue Impfstoffe verfügbar werden, brauche Europa sie nicht, sagte Breton. Mittlerweile gibt es in Europa 53 Produktionsstätten, gegenüber knapp einem Dutzend im Januar. Laut Breton sollten wir stolz auf die industrielle Kapazität Europas sein. Sein Chef von der Leyen sagte, Europa habe diese Krise genutzt, um sich neu zu erfinden und stärker zu werden, wie es in der Vergangenheit wiederholt geschehen sei. Sie nannte Europa, das immer noch fast die Hälfte seiner Impfstoffproduktion exportiert, “die Apotheke der Welt”.

Die Kommission sieht die Impfstoffbeschaffungssaga als Testfall. Letzte Woche wurde ein größerer EU-Schutz für andere Sektoren vorgeschlagen, die für (geo-) politische Waffen anfällig sind, und um den Binnenmarkt künftig widerstandsfähiger gegen Lieferbeschränkungen, Grenzschließungen oder Fragmentierung zu machen. Es werden heftige Gespräche mit einigen der stärksten Verteidiger des freien Marktes in Europa wie den Niederlanden erwartet. Aber auch Den Haag hat inzwischen akzeptiert, dass die europäische „strategische Autonomie“ und die Industrialisierungspolitik zu Schlüsselkonzepten geworden sind, die in einer zunehmend kaufmännischen Welt entwickelt werden müssen.

Related Articles